Dívida pública. Uma bomba ao retardador

O i pediu ao Institute of Public Policy Thomas Jefferson-Correia da Serra que analisasse a capacidade de Portugal cumprir os compromissos orçamentais europeus. “Uma renegociação da dívida facilitaria.

O debate sobre as metas orçamentais do governo tem estado centrado no cumprimento dos 3% de défice, que permitiria algum alívio nas restrições orçamentais impostas por Bruxelas. Mas mesmo que o Instituto Nacional de Estatística (INE) revele em março que o país conseguiu cumprir aquele objetivo, há um constrangimento das contas públicas que irá pesar nas próximas décadas.

A dívida pública atingiu 226 mil milhões em novembro – acima das projeções do início do ano – e, de acordo com as regras do Tratado Orçamental, terá de ser reduzida nos próximos 20 anos.

Em termos europeus, a principal barreira que Portugal enfrenta nos próximos meses é o procedimento por défice excessivo (PDE). Portugal está desde 2009 sob este processo por ter défices acima de 3%, e está assim obrigado a seguir as recomendações emitidas pelo Conselho Europeu em matérias de política orçamental e económica.

O objetivo do governo – do atual e do anterior – seria cumprir os 3% em 2015, mas o impacto do Banif no final trouxe incerteza acrescida, já que não se sabe como irão as autoridades estatísticas classificar essa operação.

O INE irá divulgar em março qual o valor final do défice do ano passado e, depois de uma avaliação do Conselho Europeu, saber-se-á se Portugal sairá ou não desta vigilância acrescida. Mas mesmo que o cenário mais benigno se concretize, fora do PDE existem outros constrangimentos impostos pelas regras europeias.

O i solicitou ao Institute of Public Policy Thomas Jefferson-Correia da Serra, especializado em finanças públicas, uma análise sobre estas restrições. Os investigadores Luís Teles Morais e Henrique Lopes Valença explicam que existem desde logo as regras nominais para o défice (3%) e dívida (60%). São os chamados “critérios de Maastricht”, que constam dos tratados europeus desde o acordo inicial naquela cidade holandesa. Mais recentemente foram introduzidas regras adicionais para o chamado défice estrutural e para o ritmo de redução da dívida. Apesar de estas regras serem habitualmente associadas ao Tratado Orçamental, elas constam originalmente do Pacto de Estabilidade e Crescimento.

“Na verdade, a principal novidade que o Tratado Orçamental introduz é a obrigatoriedade de transposição para a lei nacional, com caráter vinculativo e permanente, preferencialmente constitucional, das regras já previstas na legislação europeia para o défice estrutural e o ritmo de redução da dívida”, frisam os economistas.

Défice em derrapagem O défice estrutural consiste no défice orçamental ajustado com as flutuações do ciclo económico e medidas temporárias (como aconteceu, por exemplo, com o apoio público ao BES e ao Banif). Portugal, como tem a dívida acima de 60% do PIB, deve tomar medidas para que este indicador caminhe para um nível inferior ou igual a 0,5% do PIB.

Aqui entra a primeira restrição dos tratados. De acordo com os cálculos mais recentes da Comissão Europeia, o défice estrutural de Portugal está em 1,8%, o que significa que, para cumprir o objetivo de médio prazo, “seria obrigado a mais consolidação orçamental em termos estruturais, ou seja, para lá daquela que pudesse resultar de uma eventual recuperação da economia”.

E não é isto que se espera que aconteça, segundo os economistas. Prevê-se mesmo um aumento do défice estrutural nos próximos dois anos que os planos anunciados no programa de governo deverão confirmar. Já os planos do anterior governo não eram considerados pela Comissão suficientes para garantir o défice estrutural nos próximos anos. Assim, é previsível que Portugal possa reentrar ou manter-se sob um PDE_por não cumprir o ajustamento do défice estrutural.

Quanto à regra de redução da dívida, ela obriga a que Estados-membros com uma dívida pública superior a 60% do PIB levem a cabo uma redução anual mínima de um vigésimo do montante acima daquele patamar. Ou seja, a redução da dívida deve atingir o objetivo dos 60% num prazo máximo de 20 anos. Um país com uma dívida da ordem dos 125% do PIB, como Portugal, estaria obrigado a reduzir a dívida em 3,25% do PIB já este ano.

O esforço para cumprir esta regra diminuiria ao longo do tempo, mas Portugal teria de ter excedentes primários – o saldo orçamental sem a despesa com juros – durante décadas para diminuir o peso da dívida. Mas o registo histórico do país está longe desse cenário: nas últimas décadas, Portugal nunca teve um défice global equilibrado e só em alguns anos da década de 90 há registo de saldos primários positivos.

Embora o cumprimento da regra da dívida dependa ainda das condições de crescimento económico e de inflação, bem como das taxas de juro – um nível de crescimento mais elevado ou uma redução das taxas de juro significa que o excedente primário necessário é menor –, Luís Teles Morais e Henrique Lopes Valença consideram “expectável que a regra do equilíbrio de médio prazo do défice estrutural implique um esforço que excede o necessário para cumprir a da redução da dívida”.

Renegociar Questionados sobre se é realista Portugal conseguir cumprir todas estas obrigações, os economistas respondem que tal depende, em primeiro lugar, do contexto macroeconómico. As projeções internacionais mais recentes apontam para um crescimento económico que diminui ao longo desta década, “o que seria um fator adicional de dificuldade”. Por outro lado, “não se pode colocar totalmente de parte, num contexto de eventual crise financeira”, um aumento das taxas de juro. E, com todos os esforços já feitos no âmbito do programa de assistência, “não será de esperar a existência de uma margem significativa para reduções de despesa ou aumentos de receita substanciais, para além dos que possam decorrer da retoma económica”.

Assim, os economistas do Institute of Public Policy Thomas Jefferson-Correia da Serra entendem que “uma renegociação da dívida ou qualquer medida que a reduzisse substancialmente de forma súbita, mas duradoura, facilitaria o cumprimento de ambas as regras [do Tratado Orçamental]”.

Quer pela via da redução do montante da dívida, quer pela redução da fatura com juros, o valor do défice estrutural de médio prazo seria atingido “sem que fossem necessárias muitas mais medidas estruturais de consolidação orçamental”.

Claro que “reestruturação” é uma palavra maldita na Europa, mas Bruxelas já mostrou que é capaz de acordos inesperados quando a realidade dos números se impõe. Portugal tem um calendário pesado de reembolsos de dívida dentro de poucos anos – os reembolsos previstos vão atingir um pico de 15 mil milhões de euros em 2019, mais de 8% do PIB atual. Provavelmente, até lá o tema terá de ser abordado.

Algo na Europa é evidente: as regras não são mandamentos escritos em pedra. Bruxelas tende a gerir de forma política se deve ou não fechar os olhos a incumpridores e, neste momento, há muitos países em dificuldades orçamentais. Dos 28 Estados-membros, apenas dois – Estónia e Suécia – nunca estiveram sob um procedimento por défice excessivo.

joao.madeira@ionline.pt

JOÃO MADEIRA
18/01/2016 15:00
Jornal i